圍繞實現風景名勝區可持續發展  認識制約發展的不利因素 

撰寫人：張宇明    2009年5月30日     

      進入20世紀90年代，圍繞實現經濟社會發展與資源的可持續利用、經濟社會發展與實現人與自然和諧、國家總體發展戰略與對能源總體利用戰略等方面的平衡，可持續發展成為世界各國關注的熱點，涵蓋了經濟、社會、生態這三項涉及當今人類生存發展的三大主題，其最終的目標是實現資源、環境、社會之間的協調發展。可持續發展成為當今世界發展的主題和各國追求的目標。黨的十六屆三中全會上，黨中央首次明確、完整地提出發展要“堅持統籌兼顧”，“堅持以人為本、樹立全面、協調、可持續發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”的要求。這是黨的新一代領導集體對科學發展觀精神內涵、發展要義和實現科學發展的方法、本質要求的深化和發展理論的創新，蘊含著全面發展、協調發展、均衡發展、可持續發展和人的全面發展的科學發展理念。科學發展觀是以推進社會主義經濟、社會、政治、文化全面發展為內容，以推進社會主義物質文明、政治文明、精神文明和生態文明為整體目標，以推進經濟、社會、人與自然的協調發展為途徑，立足于全面均衡發展，含概了我國當前改革與發展中所需要解決的一系列戰略性、全局性的問題，體現黨中央關于社會主義社會全面發展的戰略構想。

      科學發展觀的提出為我們在經濟社會發展的實踐中如何把握發展規律，運用科學發展的理論、方法，解決好實踐中制約發展不利因素，破解發展中的難題，提供了科學指導，也為實現風景名勝區可持續發展明確了目標方向。 

      從我國風景名勝區1978年正式建立、1982年11月國務院公布第一批45處國家級風景名勝區至今31年的發展歷程，在經濟社會發展中發揮了巨大作用，取得成績顯著。但不可否認，20世紀90年代至今，出現諸如風景名勝區經營管理權分離、風景名勝區土地出讓承包、風景名勝區內開發建設商業化、人工化、城市化等這樣那樣的問題，這些問題在一定程度上造成一些風景名勝區自然與文化資源遭到破壞，出現資源的退化和消失，影響風景名勝區的可持續發展。如何解決這些制約風景名勝區事業可持續發展的不利因素，在此，談幾點粗淺的見解。 

      一、認識風景名勝區資源的價值、性質。

      什么是風景名勝區？它的概念含義是什么？ 2006年9月19日國務院（474）號令頒布新的《風景名勝區條例》指出，風景名勝區“是指具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域。”依據這一定義，概括地說，我國風景名勝區是以具有科學和美學價值的自然景觀為基礎，自然與文化為一體，主要是滿足人們對自然文化資源的精神需求的活動地域（區域）空間綜合體。具體有以下幾個方面內容：一是風景名勝區價值的基礎主體，具有體現自然科學價值的、自然美學價值的自然景觀。二是與自然有聯系的文化或人文景觀是融于自然之中并不強加其上的人為物體，即使缺乏人文景觀，也可以成為人們游覽觀賞的風景游覽區域。三是風景區的主要功能是滿足人對大自然的精神文化、科研活動的需求，即人與自然的精神聯系。四是資源較豐富集中，范圍較大，涵蓋面廣，包括地上、地下、日、月、星、空的各種景觀要素的有機空間綜合體。根據《風景名勝區條例》規定，風景名勝區應當具有比較集中的自然景觀、人文景觀和環境優美的特點，并且風景名勝區是可供人游覽或進行科學文化活動的區域。 -

      由此，風景名勝區的價值體現在自然的科學價值、自然的美學觀賞價值和歷史的人文文化價值。不同類別風景名勝區所反映的不同價值類別，體現出其不同的功能。這些功能反映體現在我們經濟社會的發展中起發揮著積極推動作用。風景名勝區的功能主要通過其價值來體現。根據《風景名勝區條例》規定，風景名勝區應當具有觀賞、文化或者科學價值。所謂的科學價值是指景物的某種現象功能，或者在自然科學、社會科學上的理論價值。所謂觀賞價值，是指風景名勝區資源的藝術特征、教育性、復雜性和統一等，能夠引起人們視覺聽覺的感受，給人們帶來美的享受。文化價值是指景觀反映的地域、民族、歷史、城鄉風光、社會風尚以及科學成就等因素共同產生的綜合效果。這些價值是設立風景名勝區并加以保護、利用和管理的原因。也是風景名勝區資源屬性和稀性之所在，這也決定了風景名勝區內的資源具有社會的公益性性質。因此，它是一項社會公益性事業。這就要求我們在風景名勝區事業的發展上，要立足于這一性質，圍繞對資源的永續利用，著眼長遠發展，科學發展，統籌協調好保護與開發利用的關系，解決好經濟發展與資源保護的矛盾，最終實現風景名勝區的可持續發展。 -

      二、認識風景名勝區管理中問題，處理好保護與利用的關系。

      風景名勝區資源是極其珍貴、不可再生的自然、人文資源，是大自然和歷史饋贈給我們的寶貴財富，是中華民族自然瑰寶和民族精神的象征，風景名勝區具有自然的、文化的、藝術的綜合性資源，所體現出的遺產性、環境的自然生態性、科研性和審美的觀賞性，從某種意義上講，是世界上沒有其它物質可與之相比擬。我國劃區域建立風景名勝區，就是要把風景名勝區的這一特殊資源保護起來，完好地交給子孫后代，這就要求始終將風景名勝區資源的保護管理放在首位，強化科學管理，遵循嚴格保護、統一管理、合理開發、永續利用的方針，堅持走風景名勝區的可持續發展之路。 

      自1978年我國風景名勝區事業發展至今，特別是隨著我國改革開放的不斷深入，風景名勝區事業在我國經濟社會的發展中地位也愈來愈重要。風景名勝區的旅游產業發展，成為地方經濟發展的主要組成部分，與整個經濟社會的發展，聯系愈來愈密切。為地方經濟發展帶來巨大效益、提高了當地知名度、拉動了地方第三產業、滿足了人們日益增長的精神需求和在弘揚民族文化等方面發揮了巨大的作用，對經濟社會的全面發展，起到了促進作用。但是，伴隨著對風景名勝區資源的開發，在拉動地方經濟發展的同時，由于經濟利益驅使，出現風景名勝區資源因過渡開發而引起的資源環境破壞或消退；出現因風景名勝經營權與管理權分離而造成風景名勝區管理機構職能不到位和職能缺失等問題，這影響和制約到風景名勝區事業的健康發展。造成這些問題的原因，分析起來主要有以下幾個方面原因。 

      一是對風景名勝區發展中自然資源環境重要性作用，認識不到位，實踐中不能處理和協調好經濟發展與環境保護的關系。 自古以來，在我國民族歷史文化中就蘊含了濃厚的生態文化意識，如古人乃至現在我國的一些少數民族文化中，至今保留著對動物的崇拜，并把野生動物視為圖騰的象征，加以保護，形成了對動物的民族性的生態保護意識，這就是典型的民族生態文化意識，它體現了我國傳統文化哲學思想對自然的認識態度。這正是古人在與自然界爭取生存權中所遵循的“天人合一”的理念，體現出人與自然和諧相處的環境保護意識。幾千年來，它孕育和保護了如泰山、黃山等一批有中國特色的山水景觀。但是，今天這么優秀的傳統文化觀念，在保護和開發利用資源中都沒有得到充分認識和繼承，出現人與自然爭資源，用“改造自然”來促經濟社會發展，出現了資源的破壞。出現問題的根本就是在思想根源上對加強風景名勝管理上的認識不到位。主要表現在：對風景名勝區資源的保護與實現地方經濟可持續發展的重要性認識不到位，沒有認識到風景名勝區事來是一項主要的自然與文化資源的保護事業，忽視了風景名勝區的特殊性，將風景名勝區看成了換取高額經濟利益的特殊商品資源，當成“搖錢樹”“印鈔機”，而大興土木，不能協調和平衡資源保護與開發利用的關系，出現了如：泰山為修索道而破壞了19000平方米的觀月峰、黃山山頂興建多家星級賓館和在核心區內筑起水南，以及如九寨溝、嵩山少林寺景區因修建樓堂館所，造成景區內城市化、商業街道化等破壞景觀資源的現象發生。最終，這些地方雖被警告和整改，但代價沉重，不但造成重大的經濟損失，而且對資源的破壞也一時難以恢復。 

      二是由于部門的利益矛盾化，出現對如何實現風景名勝區資源保護和旅游開發“雙贏”認識上的錯位。風景名勝區遺產性資源保護和旅游的開發利用，本身就是一對矛盾體，而且從風景名勝所處的行政體系中所反映出管理目標上也存在著認識上的矛盾。從行政體系上看：一個是涉及主管風景名勝區的建設部門和相關林業、文物多個部門，一個是主導旅游產業發展的旅游行政部門，由此在管理目標和經濟產出關系上的認識上形成了兩種不同的觀點認識。從管理的目標上，一個以保持原始性面貌為最高境界，一個則以追求感官的刺激，可以花樣百出。從經濟產出美學上認識上看，分為“保守”和“開拓”派，前者注重資金的投入，用以改善必要的設施條件，但并不單純強調經濟的產生關系，而則注重保護管理好環境資源的前提下，實現經濟收益，即實現保護和利用的“雙贏”。而后者則是經濟利益的最大化，單純強調有投入就要有產出，認為只要經濟發展，風景名勝區內什么都可以建，并倡導風景名勝區市場化運行，實行“兩權”分離。這兩種相反的認識，應該說前者利于風景名勝區的可持續發展，應大力提倡。但是就風景名勝區資源的保護和開發利用，由于分屬兩個系統陣營，近年來一直作為一對冤家，站在各自的立場上討論爭吵不息，始終沒有找到一個一致答案。因此，在一定程度上后者所造成的影響給一些風景名勝區的可持續發展帶來了副面影響。

      三是對風景名勝區管理體制的法定定位認識不清，影響到風景名勝區的管理。 對風景名勝區的定位，普遍從思想將其定位于是一個旅游經營企業。比如旅游主管部門在對風景名勝區從事旅游活動的資格年檢上，將其視為一個準企業。沒有從法規賦予風景名勝區管理機構是行使資源保護和管理職能的主體上去定位。只看風景名勝區的經濟作用，不考慮風景名勝區的環境和社會價值。由此，在一些地方風景名勝區的發展上，出現隨意引導，或放棄風景名勝區保護、管理職能，將風景名勝區的“經營權、管理權”分離，或進行整體轉讓，弱化了風景名勝區的管理職能。

      根據《風景名勝區條例》規定，風景名勝區管理機構是履行對風景名勝區的管理職責，包括保護、利用和統一管理三個方面，屬法律、法規授權，是具有管理公共事務職能的組織，具有公共管理的職能。對于景區門票發售，《風景名勝區條例》也規定由風景名勝區管理機構負責發售。因此，不能將風景名勝區定義為一個企業。雖然風景名勝區負責景區門票的出售，但并不能視為一般意義上的企業經營行為。因為風景名勝區的資源是社會公益性資源，風景名勝區管理機構出售門票是由門票屬行政事業性收費的性質決定，對進入景區的游客取一定的費用是用于保護景區內的資源，維護景區的設施。因此，門票所具有行政事業收費性質決定了國家對風景名勝區門票的專營權，其實質是不允許將門票經營權轉讓給企業，因為，這是風景名勝區實行資源有效保護和管理的重要經濟來源和保障，為風景名勝區可持續發展奠定了基礎。其次，企業代表的私有性及從事經濟行為的組織性決定了其不能行使門票的專營權。因為門票專營權轉讓于企業或公司，作為其經營收益，或將門票作為股份上市，實際上是風景名勝區資源采用了市場運作和資源的上市。企業或公司追求利益最大化，開發利用永遠是第一位的。因此，這必使風景名勝區資源得不到有效的保護。 

      對于這些制約風景名勝區可持續發展的不利因素，只有我們以科學發展的態度，從著眼長遠發展上正確認識了它，才能在風景名勝區事業實踐中不斷解決，從而推動風景名勝區事業的全面、協調、可持續發展。