140多年后的2013年，中國決定，改革國內保護地制度，正式引入國家公園體制。“建立國家公園體制”八個字，最終出現在中共十八屆三中全會的決定中。中國計劃從2015年展開試點，2017年起全國陸續實施該體制。

這是一次巨大的改革。中國現有風景名勝區、自然保護區、森林公園、國家地質公園、水利風景區等各類保護地總面積達170萬平方公里，占國土總面積的18%，是中國最美的國土。此次改革的實質，就是重建這18%國土的管理秩序。

一個多世紀前，美國創造了國家公園概念。1916年，美國在內政部下成立專門的國家公園管理局（National Park Service），并明確了國家公園的功能是：“在保護風景資源、自然和歷史資源、野生動物資源，并在保證子孫后代能夠欣賞不受損害的上述資源的前提下，提供（當代人）欣賞上述資源的機會。”

在財新記者采訪時接觸到的學者中，普遍認為中國保護地管理處于混亂之中。這些保護地由國家旅游局、環保部、國土部、國家林業局、水利部等十幾個部委和各級地方政府管理，彼此制度不同，管理割裂，重發展輕保護。

在中國，保護地管理長期沒有專門法律，自然保護區和風景名勝區雖都出臺了相應條例，但執行力嚴重不足，條例形同虛設。

在如此管理體制下，中國的最美國土大部分成為過度發展的旅游區，自然資產被一再破壞。不少保護地一再為各種社會工程讓道，一改再改。

2008年，中國科學院生態環境研究中心曾對中國535個自然保護區作了問卷調查，分析其管理有效性，結果顯示，滿分為100分，535個自然保護區的平均分數為51.95，分數低于60分的保護區占69.35%，其中2000年以后新建保護區平均分數僅為40.66分。

調查報告認為，中國自然保護區管理水平總體偏低，保護績效不佳，而保護區建立時間越短，管理效果越糟糕。

中國保護地管理必須改革，這是共識，但改革知易行難。

少有人知的是，如今歸口城市建設部門管理的風景名勝區，在1979年最初設立時借鑒的正是美國國家公園的管理制度。對外交流中，國家級風景名勝區的英文被譯為“National Park of China”（中國國家公園）。

然而，最終國家級風景名勝區過度的旅游功能，顯然與國際上認同的國家公園全然不符。

2008年至今，中國又興起一輪“國家公園”改革熱。當年，云南省在國家林業局的支持下成立普達措國家公園，黑龍江省在國家旅游局支持下成立湯旺河國家公園。隨后，各地的“國家公園”陸續成立，迄今中國已有至少十幾個自稱“國家公園”的地方。

然而，學者普遍的看法是，就像風景名勝區是以“國家公園”為名建立一種叫“風景名勝區”的旅游地一樣，這一輪“國家公園”熱潮，無非是建立了一種叫“國家公園”的旅游區或保護地。

2015年開始試點的國家公園改革，會有什么樣的不同？

最美國土亂象

按照世界自然保護聯盟（IUCN）的定義，保護地是通過法律及其他有效方式，用以保護和維護生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋。

受前蘇聯國家禁伐林的影響，中國在1949年后便開始設立以科學研究為目的的自然保護區。1956年10月，國家林業部草擬《天然禁伐區（自然保護區）劃定草案》，并在廣東鼎湖山建立了中國第一個自然保護區。

1956年到1978年期間，自然保護區的年增長量不到2個，與鼎湖山類似，主要保護的是野生生物和森林生態系統，科學家作為主要的建設推動力，政府沒有專門的主管部門，也沒有形成相關法律法規。

“文革”結束后，自然保護區設立工作慢慢得以恢復。1994年《自然保護區條例》頒布后，明確了政府的管理角色，中國自然保護區建設一下子進入“搶救型建設”階段。自然保護區的新建數量和規模，被視為部門和地方政府政績考核標準之一，自然保護區數量年增長量一度高達數百個。

2006年后，隨著國家政策的調整，新設自然保護區的狂熱出現急速降溫，自然保護區才進入平穩發展的調整階段。

1949年以來，中國官方已經建成各類自然保護地8000多處，自然保護地面積占國土面積超18%，數量和規模遠高于發展中國家自然保護地的平均水平。

8000多處保護地中，2600余處為各類自然保護區，在面積上則占所有保護地的絕大部分，達國土面積的15%。這些自然保護區由環保部門任綜合管理部門，同時按照資源屬性，分別交由林業、環保、農業、國土、海洋、水利、城建等十多個部門管理，其中林業部門主管的自然保護區無論在數量抑或面積上都占據絕對優勢。

“環保和林業之于自然保護區的管理，就如聯合國和美國之于國際事務上的影響力一樣，雖然環保是所有自然保護區的綜合管理部門，但林業無論是管理能力還是資金配置上，都比環保發揮著更大的作用。”國務院發展研究中心社會發展部研究員蘇楊告訴財新記者。

為增強本部門的影響力，其他管理部門也并不甘心在自然保護地資源的跑馬圈地中敗下陣來。除自然保護區外，上世紀80年代以來，中國以部門為主導，新建了總共近十類保護地類型，如住建部門主管的風景名勝區、城市濕地公園，林業部門主管的森林公園，國土部門的國家地質公園，水利部門的水利風景區，等等。

除自然保護區、風景名勝區由國務院直接審批并出臺有相應條例外，其他保護地都是依部門規章甚至是在沒有依據的情況下于近些年設立。

快速增加保護地數量和面積成了這些部門的主要追求，畢竟在短期內，或者說官員任期內，這兩項指標可以在較低成本下實現直觀的快增長，而保護地質量的改善需要長期過程，同時也難以以數字衡量比較。

因此，在保護地資源有限的情況下，不少地區出現“一地多牌”的現象。如四川九寨溝地區，就集結了國家級自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、國家5A級旅游景區、國家地質公園等至少5塊招牌。

這一結果的背后是“史上最嚴保護條例”的徹底失敗。國務院于1994年頒布的《自然保護區條例》將自然保護區分為核心區、緩沖區、實驗區，并規定核心區內禁止任何單位和個人進入，緩沖區只準進入從事科學研究觀測活動，而實驗區可以從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游等活動。

“1994年的《自然保護區條例》是一部不科學的條例。”蘇楊說，中國自然保護區的核心區內本身就有數百萬人口，條例規定不得任何單位和個人進入，完全是不切實際的。正因為這些不切實際之處眾所周知，加上條例本身法律效力不大，在具體實施時，各地都對它置若罔聞。

蘇楊在一篇論文中指出，全國超過一半的保護區管理只維持在簡單的看護水平，37%的自然保護區未建立管理機構，26%的保護區未配備管理人員、未能開展野外巡護。超過一半的保護區自行開展旅游經營，但其中僅有不到20%開展了科普活動，近一半的保護區卻因旅游經營而造成污染。

更富爭議的是，自然保護區的范圍界限和功能區劃常常為配合開發建設的需要而擅自變更。2001年時，為了油田開發需要，山東省黃河三角洲國家級自然保護區的核心區被迫多次搬遷，原核心區、緩沖區改為了實驗區。因為2022年冬奧會的舉行，北京小海坨松山自然保護區的范圍調整則是其中最新的一個案例。

中科院動物研究所副研究員解焱指出，現在中國自然保護地體系的另一個問題是零散、分割，沒有聯絡。“自然保護區一般就幾百平方公里，風景名勝區更小，十幾平方公里。在保護生物多樣性、生態完整上起不了作用。”

比如東北虎，一頭雌性東北虎的活動范圍在450平方公里，保護這個物種需要數千甚至上萬平方公里的完整保護地，但在琿春，三個分割的自然保護區總面積也只有1000平方公里。

理想中的中國國家公園體制建設，應該打破這種保護地的分割局面，形成面積達上萬平方公里的國家公園，對中國典型的生態系統和生物多樣性作完整保護。

國家公園改革試點

2015年3月，中國涉及保護地管理的13個部門的相關負責人被國務院召至一處，共同商定試點改革方案。

國務院任命國家發改委牽頭13個部門，選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市開展國家公園體制試點，每個試點省市選取1個區域開展試點。目前已經確定的試點區，包括福建武夷山、浙江開化、湖北神農架、青海三江源瑪多，其他省市試點區尚不明朗。

按要求，試點省市選擇的具體試點區域，需滿足代表性、典型性和可操作性，要確保通過試點取得的經驗具有示范作用，可復制、可推廣。保護地交叉重疊、多頭管理、自然生態系統被人為切割、碎片化比較嚴重，保護問題比較突出的區域，可作為重點選擇對象。

2015年6月8日，國家發改委和美國保爾森基金會簽署《關于中國國家公園體制建設合作的框架協議》，保爾森基金會將為由發改委牽頭的為期三年的中國國家公園體制試點提供智力、技術等方面的支持。

保爾森基金會環保總監牛紅衛對財新記者說：“我們希望通過國家公園這樣一個沒有爭議的、富有建設性的議題，在中美兩國間實現合作，擴大兩國的共識，減少兩國在一些議題上的分歧。中美作為兩個最大的經濟體，應該共同承擔起保護好地球人類家園上，能夠支撐人類可持續發展的最精華的部分。”

按照發改委2015年初下發的《建立國家公園體制試點2015年工作要點》要求，各試點省市于7月底前報送試點實施方案，9月底前，由13個部門相關領導組成的國家公園體制試點工作小組要完成實施方案的審查工作。

截至目前，具體實施方案仍未出臺。10月23日，國家發改委與美國保爾森基金會在北京舉辦“國家公園體制研討會”，此前數日，國家發改委派出團隊赴云南考察國家公園試點。

財新記者今年8月上旬致電參與武夷山試點方案制定的有關人士，被告知武夷山試點實施方案仍未最終確定，一些爭議點尚待解決，已經延遲報送日期。

國家發改委發言人對財新記者表示，目前試點方案進展不便對外公布，稍后將舉辦通氣會，統一發布消息。

在一些專家看來，這次試點就是對未來中國保護地整體改革方向的試探。之所以方案出現難產，是因為地方制定方案也是摸石頭過河，完全沒有先例可考，在過程中才慢慢暴露出一些前所未有的問題。

“這次試點最主要的任務，是充分發現建立中國國家公園和保護地體系到底會遇到一些什么問題、困難，需要梳理哪些關系，這些問題、困難、關系現在的實際狀況如何，體制機制究竟有哪些弊端，又有哪些固化利益的藩籬需要突破。”從事了多年保護地研究的清華大學建筑學院景觀學系主任楊銳說。

在各方討論中，對未來中國國家公園制度達成的共識是，中國的國家公園制度不可能以任何一個國家的國家公園模式為模版，要走自己的中國特色之路。

美國國家公園模式歷史悠久，被認為是世界上最好的國家公園模式之一，但美國荒野文明和中國農耕文明不同，美國在保護地土地和社區利益上不存在中國這么大的壓力，兩國在中央-地方政治上也有不同的關系詮釋，因此中國不可全盤照搬。

屢敗屢戰的教訓

回顧一下中國保護地改革的兩場敗局，或許有利于真改革的上路。

第一場敗局是試圖按照國家公園管理的風景名勝區。

1979年，中國住建部門對照美國的國家公園管理局，設立了風景名勝區管理辦公室，諸多隨后設立的國家級風景名勝區的英文被譯為“National Park of China”（中國國家公園）。

“目前的風景名勝區還算不上真正意義上的國家公園，因為后者的含義中，公益性是很重要的。但目前的風景名勝區一張門票動輒上百塊，達不到這個要求。”楊銳對財新記者說。

建設部門相應的法規條例《風景名勝區條例》卻在27年后才姍姍到來。風景名勝區內過度開發商業項目的情況已經相當嚴重，造成了污染甚至不可修復的破壞。不少國家級風景名勝區內甚至建起了別墅和高爾夫球場。條例生效后，這些行為也未能得到撥亂反正。

第二場敗局是2008年至今出現的“國家公園”熱潮。

2007年6月21日，普達措國家公園在云南香格里拉縣正式掛牌，迪慶州政府稱其為“中國大陸首個國家公園”，這惹來一片爭議。

當年參與普達措國家公園籌建的專家對財新記者表示，出于一些經濟、體制原因，普達措在不少方面達不到國際上國家公園的共性定義，但普達措依然是目前中國大陸上惟一一個最接近國家公園的保護地，并在一定程度上在開發和保護的平衡間發揮了積極作用。

普達措最早確實也是在美國專家組的協作下，按照美國國家公園的模式去建的。1996年，麗江出生的牛紅衛和美國大自然保護協會（The Nature Conservancy）的幾名專家一道來到云南，主動為當地官員們介紹了國家公園概念。

2006年，云南省迪慶州政府在中美專家的協助指導下，通過自治州地方立法將碧塔海省級自然保護區和屬都湖風景名勝區合并，成立普達措國家公園，并建立了正縣級的“普達措國家公園管理局”。

西南林業大學生態旅游學院院長葉文告訴財新記者，迪慶州作為自治藏區，在操作上擁有較大自主空間，是普達措國家公園能夠做起來的一個重要因素。但反對人士認為，地方政府沒有權限批準國家公園，因此普達措公園不應被視為中國第一個官方的國家公園。

據知情人士透露，當年國家層面上，環保、旅游部門都在私底下支持云南進行國家公園試點，而林業是當時反對聲最強的部門。

但劇情在2008年出現逆轉。10月，國家林業局突然率先以國家部門的身份承認了普達措國家公園，并批準云南省作為國家公園試點省。這一舉措讓環保、旅游部門十分不滿。

同年12月，環保部、國家旅游局召開新聞發布會，宣布在黑龍江成立湯旺河國家公園，欲與林業局支持的普達措爭奪“中國大陸首個國家公園”的品牌。而按照權屬，湯旺河一帶的自然保護區、森林公園都是由林業部門管轄的保護地。

“國家林業局最后支持云南省搞國家公園，也并不是真的覺得這是一件好事，而是從部門利益出發的考慮。”上述知情人士表示，林業局掛牌后，原來在摸索中的國家公園模式又被重新納入自然保護區模式，起草的國家公園技術規范，也和林業系統下自然保護區管理并無區別。普達措就此和真正的國家公園漸行漸遠。

現實中，不論是否名副其實，國家公園在中國早已成為一塊“金字招牌”。2006年至2007年云南省迪慶州普達措國家公園試運營期間，門票收入飛漲至1.2億元，整體收入逾2億元，而原來的碧塔海和屬都湖景區一年總共只有五六百萬元的收入。黑龍江湯旺河國家公園獲環保、旅游部門批復當年，門票收入達到180萬元，是前一年門票收入的3倍。

秦嶺主峰地太白山的索道觀光車。 濱海之光/視覺中國

眼見如此高的利潤，各地、各部門早已對“國家公園”招牌熱切期待。各種形式的地方試點，從2006年起雨后春筍般冒出，包括陜西秦嶺中央國家公園、四川紅原大草原、汶川國家公園、貴州黃果樹國家公園、新疆喀納斯國家公園、青海坎布拉國家公園等。

新疆喀納斯湖畔的游牧人家。 周智勇/東方IC

專家們認為，簡單地將原先的自然保護區、風景名勝區換上國家公園的招牌，稱不上真正的國家公園，是掛羊頭賣狗肉。

“國家公園，怎么能由省里掛牌？怎么能由某個部委掛牌？那明天是不是我家門口也可以自己掛牌‘我家國家公園’？各地的試點非常混亂，泥沙俱下，國家這次總算統起來了。”蘇楊說。

難平的部門利益

要改變“九龍治水”的格局，難免要觸碰到每條“龍”的利益。部門與部門之間利益的博弈，讓尚在探路階段的國家公園制度建設變得更為錯綜復雜。

2014年10月，國家發改委牽頭起草的國家公園體制建設方案和試點方案送交到國務院。當月下旬，與保護地相關的國家主管部門和學者，在“生態文明建設與國家公園體制論壇”上再度吵成了一鍋粥。

四個月后，國家發改委下發《國家公園體制試點2015年工作要點》和《試點區試點實施方案大綱》兩份文件的征求意見稿。28天后，國家發改委就定下了正式文件。知情人士透露，這是發改委硬著頭皮做的，“再吵下去，國家公園試點的事情就遙遙無期了。”

這一次國家公園的提出，難免不讓人想起五年前《自然遺產保護法》難產背后的“暗戰”。

2006年，為替代形同虛設的《自然保護條例》，全國人大環資委起草了《自然保護地法》（草案意見征求稿）和《自然保護區域法》（草案意見征求稿），期望其能夠成為保護地領域的“憲法”。2010年，全國人大環資委主任換任后，又主持制定《自然遺產保護法》（草案意見征求稿），將自然遺產的說法替代了自然保護地、自然保護區域。但三部草案后來都沒有下文。

蘇楊對結果十分惋惜：“這部法律（《自然遺產保護法》）制定得已經相當合理，諸如‘動態保護’等先進理念都用進去了，但最后沒有通過，讓（自然保護區）條例仍然維持到了現在。”

有學者指出，從“自然保護區”到“自然保護地”再到“自然遺產”的文字游戲，背后決定的是立法后獲益的部門到底是林業、環保還是住建。

類似的分歧、干預所形成的阻力，在國家公園體制試點工作中一樣存在。識者認為，此次改革能否成功，關鍵是看能否走出利益格局，否則將淪為又一次利益爭奪。

IUCN駐華代表朱春全對此表示擔憂：“有一部分人，他們的動力和傾向還是為牟取部門利益、個人利益，這個出發點是有問題的。對于他們來說，這就是一個重新洗牌、重新攻占地盤、重新把一些本來不屬于他們管的地方再納入自己部門管轄范圍并固化下來的機會。”

做了多年國家公園保護地研究的楊銳，自嘲自己已從一個樂觀主義者變成悲觀主義者，但即便如此自己還要繼續呼吁并推動大家去達成這件功在當代、利在千秋的事情。

“現在最難的是人們真正突破各種形式的部門利益、地區利益和個人利益，真正站在全民的角度，站在后代的角度，站在幾千年的時間尺度，站在看似無聲的山、水的角度，只有這樣國家公園才能成功。”楊銳說。

改革的三條路

財新記者采訪的多名專家，為中國式國家公園梳理了三種可能的路徑。

一類是擱置自然保護地管理中的現狀問題和矛盾，在現有的中國保護地體系上“床上疊床”，尋找符合資質的保護地，將之改成國家公園。這是相對簡單的“捷徑”，能夠單獨而快速地建立起大規模的國家公園，但遭到諸多學者的強烈反對。

楊銳認為，這只是換湯不換藥，在名義上更換一下風景名勝區的招牌，或者是本來還處在嚴格保護下的自然保護區的招牌。后者的情況更值得擔憂。“有些風景名勝區本來就已經過度開發、過度旅游了，換成國家公園，最多是原地踏步。我更擔心那些確實應該嚴格保護的自然保護區，在大家對國家公園的曲解下，反而遭受不可恢復的破壞。”

IUCN駐華代表朱春全也認為，不能僅僅引入一種叫做國家公園的新保護地類型。“自然保護地本來就是一鍋渾水了，你再丟進來一塊‘國家公園’的泥，這是在沒有解決問題的前提下，又引入了新的問題，越攪越渾。”

第二類路徑就要求全面理順自然保護地管理體制，建立 “國家公園與自然保護地體制”。這意味著對中國全部170萬平方公里保護地管理的一場徹底的改革，被視為“激進派”路線。

楊銳建議，在生態保護大部制背景下，在中央政府層面重組成立“中國國家公園和自然保護地管理局”，在省、縣兩級政府重組成立“自然保護地管理局”，賦予上述管理局規劃編制權、保護項目和設施建設審批權和其他相應的執法權。其中，設定國家公園數目60個至80個，由中央政府行使國家公園所有權，運作資金必須由中央建立長效財政機制來主導支持，體現“國家”和“公”益性。

還有一些學者考慮到了更多現實問題，認為應當走一條相對溫和的改革路徑。

蘇楊認為，一些試點省在試點文件發布后參與熱情不高，有的重要保護地甚至不愿被列為試點單位。而在資源產權制度還難以作較大調整的情況下，各級政府的支持才是改革的基礎。基于這樣的現實，他認為，要避免過分激進的改革方式，國家公園體制建設必須分階段完成，前期只能抓大放小，保持既得利益結構的情況下選擇性調整體制機制。

“考慮體制改革的方向是統一、規范、高效，而全民公益性是改革結果之一，如果在改革初始階段不強調全民公益，尤其是不動地方政府的重要財源——景區門票，地方政府就會有參與的積極性，并在統一管理上進行更大的體制突破。”蘇楊說。

對于全面梳理保護地體系，蘇楊認為也不能操之過急。“國家公園是中國保護地體系中的龍頭，要梳理保護地體系，先要抓好龍頭。”

土地、原住民與錢

中國保護地改革，其難度稱之為千頭萬緒也不為過。制度改革之外，三大現實問題也不容回避，分別是土地、原住民與錢。

不管走哪條路徑，土地制度都是中國國家公園體制建設繞不過去的攔路虎。

拿自然保護區來說，截至2003年底的數據顯示，80%以上的自然保護區存在著土地權屬及相關問題，而有近五分之一的自然保護區沒有關于土地所有權、使用權等產權方面的任何統計。

同時，由于中國保護地內本身就居住著大量居民，圍繞土地權屬問題，保護地和社區居民之間的矛盾存在已久。其中以嚴格保護的自然保護區為典型。自然保護區堅持“一草一木不能動”的政策，使得當地居民失去了生計，由此自然保護區與周邊社區的關系尤為緊張。

2013年，海南省白沙縣男子王某因非法侵占鸚哥嶺省級自然保護區近10畝林地，用以種植玉米、花生等經濟作物，白沙縣人民法院以非法占用農用地罪，對其判處有期徒刑8個月，并處罰金1000元。2014年，安徽省金寨縣天堂寨鎮某村生產隊長葉某，因盜伐國家級自然保護區48株林木以在樹桐上種植天麻而被批準逮捕。

類似的案子在多數保護區幾乎都發生過，而在人口密度更大、以集體土地為主的中東部地區，這樣的沖突更為頻繁。自然保護區受經濟發展的壓力也更大。

“現在是中央政府出手，把國家最好的土地從農牧民手里贖回，歸全民所有的最好時機了。”楊銳說。

楊銳算了一筆賬：拿武夷山來說，60%的土地承包給了農民，要把土地權全部收回，可能要花5億元。如果中國將來建立60余個國家公園，在土地上可能最多花300億元。“這可能只是長江三峽大壩工程或者南水北調工程耗資的幾分之一，卻讓這些土地能夠真正做到全民共有，解決了13億人和13億人后代的問題。這實在是一筆劃算的投資。”

但顯然，土地制度問題歷來是中國最難解決的問題之一，贖買土地說起來容易做起來難。

第二個問題是，未來劃為國家公園的地域內的原住居民要不要搬走？國際上有搬的，也有不搬的，沒有統一模式。中國包產到戶政策以及人口密度高的現實，加劇了這一難題。

美國國家公園管理局退休專家Doug Morris 在武夷山考察時一再澄清，國家公園內的居民不需要搬走。雖然在美國國家公園早期，聯邦政府也通過贖買土地，把一些原住民搬了出去。但美國土地買賣遵循自由交易原則，需要買賣雙方自愿，悠勝美地國家公園后來就有兩個“釘子戶”社區，就只能任由他們留在公園里了。但后來發現，通過合理的管理手段，社區和公園可以共存，甚至共榮。

在牛紅衛看來，當地居民的生活生產方式，本身也是國家公園的保護對象之一。

“這對于中國來說，其實是一個好消息。”牛紅衛說。從經濟上來說，在一個人口密集的國家，搬遷老百姓的成本會很高。從政治上來說，如果強迫祖祖輩輩居住在一個地方的百姓外遷，也不符合以人為本的原則。

“至少我們保爾森中心認為，有中國特色的國家公園，肯定要在這方面做出嘗試，充分尊重當地老百姓的意愿。他們不愿意搬出，那么在劃國家公園的時候，就要合理地區分。”牛紅衛說。

改國家公園，從重旅游開發轉向重生態保護，錢從哪來是最現實的問題。蘇楊表示，中央政府的財政支付事權未能到位，是導致如今保護地進行違法商業開發的重要原因。

2005年數據顯示，中國各級政府對自然保護區的年總投入不足8億元，折合每平方公里投入不到70美元。世界保護區委員會于上世紀90年代中期開展的調查顯示，其時發達國家對自然保護地的年均投入就已達到每平方公里2058美元，發展中國家的平均水平也在每平方公里157美元。中國的投入甚至不及十年前世界平均水平的十二分之一。

知情學者透露，目前的國家公園試點方案中，沒有明確中央政府出錢支持。