在完成十余篇國家公園專欄文章后，原本下半年已不想討論國家公園體制工作的操作細節，先聚焦野生動物保護（對豹亞科動物已有重要發現），靜等《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）修改、上會、發布。計劃沒有變化快，國家公園在不到一個月的時間里兩上中央深改組會議：6月26日，祁連山國家公園試點方案在中央深改組36次會議上通過；7月19日，作為未來國家公園工作頂層設計的《總體方案》在中央深改組第37次會議上獲得通過。盡管爭論不斷，但在祁連山事件反映出來的嚴重局勢下，在早于原先時間表的第37次會議上中央先通過了這個方案，其中提出了“生態保護第一”和“最嚴格的保護”，就是說明在這個不改不行、誰研究的方案都不一定行的領域， 先干起來再說。9月26日，這個方案趕在十九大前公布，未來中國國家公園體制的頂層設計被和盤托出； 10月18日，十九大報告中又兩次提到國家公園并強化了《總體方案》中的說法：“國家公園體制試點積極推進……建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。這個方案到底說了些什么？和祁連山事件什么關系？能否解決目前試點中的難題？《總體方案》出臺后國家公園體制試點區該怎么干？其他對國家公園感興趣但沒有被列入試點區的地方還有沒有機會？國家公園體制對整個自然保護地體系有什么影響？從本期起，筆者再用十篇左右的文章解讀《總體方案》和評析各試點區的進展，希望讀者在關鍵時候、重要領域能明就里、不虛此讀。

對祁連山事件事不宜遲、典不宜輕的處理催化了《總體方案》

《總體方案》的“毛坯”是2015年1月十三部委發布的《國家公園體制建立試點方案》。從十三部委發布聯合發布， 從試點到建立，從《生態文明體制改革總體方案》的“更嚴格保護”到《總體方案》的“最嚴格的保護”，從《總體方案》的超前發布，從《總體方案》的“構建以國家公園為代表的自然保護地體系” 到十九大報告中的“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，都可以得出一個結論：對自然保護地和國家公園，中央更重視了且更強調了生態保護，更強調了國家公園的作用，其后的背景是祁連山事件。

習近平總書記對祁連山國家級自然保護區（以下簡稱祁連山保護區，多數區域位于甘肅張掖市境內）的相關問題有過三次批示，但相關省的做法可稱之為屢教不改。最終，祁連山保護區的違法亂紀問題由中央直接處理， 波及全國并持續到現在，從其影響和重要性來看都可稱為祁連山事件。祁連山保護區依法（《自然保護區條例》，以下簡稱《條例》）應該接近禁區（雖然1 9 9 4 年施行的《條例》不一定都合理），但現實中卻出現了規則被改、區域幾近開發區的局面。2016年底，中央第七環境保護督察組對甘肅省開展環境保護督察； 2017年4月，中央環境保護督察組向甘肅省委、省政府進行了反饋，問題的重點之一就是祁連山保護區。按照國家有關部門關于祁連山問題的通報，祁連山范圍內的違法亂紀不僅體現在基層操作層面，還上升到了高層規則制定及規劃調整和項目審批層面。

——規則制定上，《條例》列出了十項禁止行為（第二十六條，砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，可以簡稱“十項全不能”， 不一定合理，但迄今仍是這個領域的上位法），而《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》只禁了“狩獵、墾荒、燒荒”三項，為最普遍的開礦開了口子；又如，2013 年修訂的《甘肅省礦產資源勘查開采審批管理辦法》，允許在自然保護區實驗區內開采礦產，違背《礦產資源法》《條例》等上位法的規定；《甘肅省煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展實施方案》違規將保護區內11處煤礦予以保留……

——項目審批上，祁連山保護區內已設置采礦、探礦權144宗， 2014年國務院批準調整保護區劃界后，甘肅省國土資源廳仍然違法違規在保護區內審批和延續采礦權9 宗、探礦權5宗。2015年環保部對張掖市政府的約談中指出大海銅礦問題突出，甘肅省國土資源廳仍然向大海銅礦發放了探礦許可證；甘肅省林業部門違規向位于實驗區的天祝縣冰河溝和石門溝金沙峽旅游項目發放行政許可……

——基層操作層面上更是肆無忌憚，水電設施建設繁多，保護區及其外圍存在大量水電站建設；實驗區旅游設施涉嫌未批先建；張掖市政府未按照環保部約談要求制定礦山生態環境恢復治理方案，沒有按要求對位于緩沖區的寺大隆二級電站進行依法取締關閉，造成4.5公里河段斷流。

大規模無序采探礦活動，造成祁連山地表植被破壞、水土流失加劇、地表塌陷等問題突出，草場局部退化（參見圖1到圖3，祁連山范圍內盡管風光秀美，但企業眾多，礦企、電企尤甚）。

圖1-3：祁連山保護區的電力企業和開采后的礦坑

早在2015年9月，環保部就對張掖市等三部門進行了約談并要求整改。約談一年后，環保部衛星中心在對祁連山保護區的人類活動變化情況進行跟蹤遙感監測時，仍然發現多處工礦用地規模在擴大；而2016年底中央環境保護督察組在對甘肅省的督察后發現，祁連山生態破壞問題依然，排查出違規項目近200個。這些惡劣舉措，別說是將保護區當禁區，已經接近開發區了。對這樣的事件的處理，當然事不宜遲、典不宜輕，只是處理之快、典罰之重前所未有，使環保終于成為地方主要領導的主要考慮事項—— 中央全面問責、按反腐力度和方式來處理！

這個事件上升到中央層面來處理是在2017年4月前后，其后就有國人看得見的問責和看不見的《國務院研究祁連山自然保護區生態環境問題督查和保護修復工作的會議紀要》（以下簡稱《國務院祁連山紀要》）和《祁連山國家公園體制試點區試點實施方案》（以下簡稱《祁連山方案》）。看得見的問責從4月持續至今，根據國家有關部門就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題的通報，包括3名省級、8名廳級和數十名處級干部在內，甘肅諸多官員被問責。這樣大的力度，不僅說明生態保護紅線真紅了，更產生了全面的后續影響： 中央對各省的環保督察將自然保護區作為了工作重點；一系列文件相繼出臺，如7月發布的《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十八條規定：“當事人約定在自然保護區、風景名勝區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域內勘查開采礦產資源，違反法律、行政法規的強制性規定或者損害環境公共利益的，人民法院應依法認定合同無效”；又如甘肅省的《甘肅省貫徹落實中央環境保護督察反饋意見整改方案》（《方案》公開稿全文62次提及“祁連山”）指出： 對自然保護區內已設置的商業探采礦權，限期退出；對自然保護區設立之前已存在的合法探采礦權，以及自然保護區設立之后各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探采礦權，分類提出差別化的補償和退出方案，并組織實施；對不符合自然保護區相關管理規定但在設立前已合法存在的其他歷史遺留問題，制定方案，分步推動解決（下篇文章“國家公園的天是法治的天，國家公園的礦要永久地曠” 將專門討論如何利用國家公園體制根除采礦毒瘤）。而對《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》， 甘肅省已經開始撥亂反正，明確再修訂，且修訂草案已經強調了按照《國務院祁連山紀要》精神明確有關體制方面的內容：“保護區所在地黨委和人民政府要落實環境保護黨政同責、一崗雙責，切實承擔起保護區生態環境保護與修復的主體責任”，嚴格落實地方主體責任。

公眾暫時看不見的《祁連山方案》，在6月26日深改組第36次會議上獲得通過——中央直接用建立國家公園體制的方式來統籌解決祁連山的問題；而到底什么是國家公園體制，第37次會議通過的《總體方案》完成了頂層設計（共有七節二十三條，后附重點任務分工）。從這些影響來看，祁連山事件在中國的環保史上具有四方面標志性意義：①對環保，中央是真追責、動真格；②地方政府管不了，中央來管，祁連山國家公園體制試點區就是中央直接介入、中央深改組直接審批試點方案的；③代價再大也要治，傷有多深，藥就有多猛。例如，所有的自然保護區都要退礦； ④用全面的體制解決全面的問題， 權責利明確才能確保守土有責和有力守土。

不過，《總體方案》的一些措辭顯然也受了祁連山事件的影響。例如，在第二節“科學界定國家公園內涵”（五條）“明確國家公園定位”中明確了國家公園“屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線管控范圍，實行最嚴格的保護”。這與《生態文明體制改革總體方案》中的表述有了差異——“國家公園實行更嚴格保護”。因此，理解《總體方案》，必須首先準確理解“保護”，然后全面理解“體制”。

如何理解《總體方案》中的“最嚴格的保護”

如果將保護理解為嚴防死守性質的protection的話，嚴格說來， 從“更”到“最”這一字之變更類似矯枉過正，更多地反映了一種態度、表明了一種決心；如果將保護理解為“wise use”意義的conservation的話，則最嚴格的保護并非最嚴的“防”和最死的“守”，而是在細化保護需求的情況下采取更精準、執行更有力（從全民公益的角度來看也是更有利） 的管理（包括保護和利用，具體可參見《為何和如何讓國家公園實行更嚴格保護》一文，載于《中國發展觀察》2017年第1期）。即真要“生態保護第一”，必須嚴格遵循科學規律，準確把握保護需要。否則，只按目前的《條例》盲目發力，可能事倍功半。打個比方，將國家公園納入生態保護紅線區域管控范圍，這條紅線必須“又紅又專”，既要讓其有威力，也要讓其有科學性。

這方面的科學規律是什么呢？ 對自然保護地形成有效的國土空間用途管制，從本質上說是基于管理目標對具體的土地利用方式進行限制，以實現生態、社會、經濟綜合效益的最大化。而現實中的自然保護區規劃，仍然缺乏對生態系統結構和過程的認識，缺乏對以土地權屬為代表的社會經濟限制的統籌考量。例如，《條例》“在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施”這樣的“一刀切” 規定，就與某些情況下生態保護的需要脫節：許多保護物種與適當范圍、適當方式、適當強度的生產形成了類似“共生”的關系。在有這樣的人地關系的區域，禁絕人類的活動，反而不利于保護（如三江源適當強度的游牧與草原生態系統之間的良性互動，適當強度和方式的水稻生產與朱鹮保護之間的良性互動）。這方面，加拿大國家公園管理局（PARKS CANADA）只是分區給出了禁止清單且說明這些行為可能對生態造成的破壞，對公路等可能產生負面影響的也只是盡可能用修建動物通道的辦法來力求保護和發展兩全。

類似地，美國FWS（魚和野生動物保護局）認為自然保護區是一個根據保護對象特性（即保護需求）進行集約化、科學化管理的區域， 是須采取各種人為干預措施管理自然生態系統， 包括計劃火燒（ p r e s c r i b e d f i r e ） 、動態管理如克拉瑪斯下游保護區的移動濕地（walking wetland project），把保護區占比28%的農田租給農戶耕種，4年后變為濕地， 4年后再變為農田，這樣可抑制農業害蟲和增加土壤肥力；洪堡海灣保護區每年5月至11月候鳥遷走后可以放牧，12月至翌年4月作為冬候鳥棲息地時則禁止放牧）等。這樣的科學性也已經在《總體方案》中體現出來，如《條例》第二十八條“禁止在自然保護區的緩沖區開展旅游和生產經營活動”，《總體方案》中卻已經在第（十四）條中不一刀切地禁止。

但不管是p r o t e c t i o n 還是conservation，都要遵循規則，我國這方面基于科學規律的管理規則是什么呢？現實情況是，定規則時唯恐不嚴，批項目時哪管有無。自1994年《條例》施行以來，保護區亂象頻仍，不僅保護區邊界為項目騰地成為常態，明知在保護區范圍內相關審批部門仍然批建項目、相關地方政府未批先建項目也不是新聞。對這些痼疾，相關部門多次出臺文件，力求對癥下藥。例如，環境保護部等九部委的文件（環發[2015]57號）《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》中明確：各地要抓緊制定和完善本省（區、市）地方級自然保護區的調整管理規定，不得隨意改變自然保護區的性質、范圍和功能區劃……對國家級自然保護區不得隨意調整。調整國家級自然保護區原則上不得縮小核心區、緩沖區面積，應確保主要保護對象得到有效保護，不破壞生態系統和生態過程的完整性”。但仍然禁絕不了此類現象。這方面，祁連山遠非最惡劣的，保護區被六次調減、核心區域被開膛破肚（卡拉麥里山自然保護區，參見《為何和如何讓國家公園實行更嚴格保護》一文，載于《中國發展觀察》2017年第1期）； 保護區核心區和緩沖區內有35個采礦點（賀蘭山保護區）……幾乎可以說，至少在生態價值國內最高的西部，這種情況是常態，保護區自身難保，更有甚者被開膛破肚—— 新疆卡拉麥里山自然保護區（以下簡稱卡山保護區）：“只要是礦產資源豐富的地方，就會被調出來”，從2015年發表的《卡山保護區野生動物適宜性生境變化》一文可看出：由于受到公路、礦區、工業園區干擾和影響，卡山保護區的適宜性生境已經從2000年開始至今減少了45%，尤其是2007年準東煤炭基地開始建設以來呈加速下降趨勢。

這種保護區的亂象，首先是因為無人守土有責——在自然資源資產管理方面是體制機制出了問題。自然保護區建立時“早劃多劃、先劃后建”的方針，使得劃定自然保護區時對自然保護區的權利人身份、主管部門的權責、權利受損如何維權等未從操作層面予以明確，這就導致自然保護區的管理力度弱，事實上基本沒有權利人對權利受損進行維權，管理機構對各類違法違規問題更是有法卻無力杜絕；而且，自然保護區在計劃設立時大多未征求擬納入保護區范圍內所有土地（包括林地）權利人、既有村鎮領導的同意，未通過補償、置換、征用等措施與原來的權利人達成協議，這使得保護區劃定后按照《條例》的苛刻管理近似一種強制剝奪，自然很難形成“共搞大保護”的合力，保護區管理機構倒有可能陷入向往美好生活的人民搞“發展戰爭的汪洋大海”，防不勝防。需要注意的是，自然保護區在這方面的體制缺陷是共性的——只是自然資源資產管理體制缺陷的局部。目前的自然資源資產管理體制，不僅將資產管理（確保保值增值）與資源監管（規制市場失靈） 混淆，還使業主缺位、權責不清、權責利不對稱。如國有土地所有權由國務院行使，實際中由地方政府資源管理部門代為行使，導致所有權與管理權不分，極易造成資產流失或在保護時相關部門缺少主動性、審批項目時卻為經濟利益放松要求。如果地方這個資源管理部門還被攤派招商引資任務的話（很多中西部省的基層地方政府的資源管理部門也都有招商任務），更難避免實質上的“國門洞開、監守自盜”；再如，部分國有重點林區名為國家所有，現實中卻淪為地方和企業自管自用；比這兩點更底層的體制問題是央地財力事權不匹配， 中央審批事項多，事中事后監督管理常不到位，而資源收益分配在各級政府間并不合理，資源所在地基層政府往往承擔更多事權。這種情況下，如果監督與問責機制不健全，不可避免地會出現問題。

所以，盡管中國的自然保護區事業成就巨大（相對國家的投入， 中國的自然保護區事業成就是巨大的，不僅生態系統的恢復有目共睹，主要的陸生旗艦物種數量都在增長，如國家林業局在全國野生動植物保護及自然保護區建設工程中確定的15個物種/種類），在目前全球物種滅絕速度加快的情況下這個成就尤顯突出。但因為自然保護區體制建設沒有跟上，所以按生態文明的要求來看，目前的體制達不到要求。用國家公園體制加強祁連山的保護，這并非是說只能用國家公園來實現保護地中的最嚴格保護， 只是：①國家公園有體制。所有的社會公益事業，沒有體制就不可能實現其公益目標，只有國家公園才是從建立成龍配套的體制入手，才可能解決地方陽奉陰違或力不從心的痼疾。②國家公園會讓最高層矚目，體現的是中央事權，這樣才不會有人敢亂來。

完整地表述一下，《總體方案》提“最嚴格的保護”，是一種特殊時期的特別提法，采用這種提法有利于凸顯國家公園體制的獨特作用；且在明確國家公園“實行最嚴格的保護”的同時，開篇也明確“推進自然資源科學保護和合理利用”，這與《自然保護區條例》幾乎不近情理地打造禁區相比的確是時代的進步、科學的體現。所以， 對這種提法，應理解為“最嚴格地按照科學來保護”，不應理解為建禁區。如果最嚴格地按照科學來保護，國家公園體制建設不僅能真正建立起體現“保護為主、全民公益性優先”的體制，且能對《條例》等規則真正匡正糾偏，從而引領“建立分類科學、保護有力的自然保護地體系”。

如何理解體制：事權統一、責權相當；中央出錢、指導有方

要實現最嚴格地按照科學來保護，不能是無根之木——要有體制保障。《總體方案》用兩節專門給出了系統的體制機制保障。如果沒有這樣的保障，再多的目標都是空話。還以祁連山為例，早有很多文件和規劃要求對這個區域加強保護，但大多無法落地。如《祁連山生態保護與建設綜合治理規劃》于2012年底由國家發改委正式批復， 建設期為2012至2020年，總投資79.4億元，其中在甘肅投資44.73億元。這個規劃已經批復4年多了， 仍停在紙上。這是因為該規劃沒有明確資金籌措和投資渠道，也沒有安排專項資金，還沒有明確責任部門，即權、錢都模糊，這種規劃就只能有展示功能了。在國家公園體制試點過程中，各地也主要在為“權、錢”發愁，因為沒有“權、錢”相關的體制，不可能實現兩個統一行使（自然資源資產產權和國土空間用途管制），“兩個統一行使”再加上資金，才可能使加強保護有心也有力。《總體方案》的第三節是“建立統一事權、分級管理體制”，第四節是”建立資金保障制度”，直接針對國家公園體制試點中的“權、錢”難題（參見《中國國家公園體制試點的相關概念、政策背景和技術難點》，載于《環境保護》2015年14期）。管理機構憑什么實現統一且體現公益性的管理？沒有資金支持如何體現公益性？這實際也是中國自然保護地管理的共性難題。既往，由于《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《試點方案》）發布時條件所限、缺少經驗，對關鍵問題只能語焉不詳、讓地方探索。現在，這兩節內容，對許多在試點工作中已經焦頭爛額但有心無力和百思未解只好虛以委蛇的地方政府或部門來說，大體回答了“權、錢”難題，尤其是回答了“權、錢”難題的現實細化版：國家公園哪些是國家的、哪些是地方的？哪些歸國家管？國家能管好嗎？地方舍得嗎？ 地方舍的是什么、得的是什么？

這些問題的答案，可以先看第三節“建立統一事權、分級管理體制”中的四方面內容：管理機構的統一、分級行使所有權、構建協同管理機制、建立健全監管機制； 其背后的支撐是“建立資金保障制度”，主要內容是“建立財政投入為主的多元化資金保障機制”。這些內容的起點是——管理機構的統一

第三節的內容在國家公園體制“統一、規范、高效”的改革方向中居于首位，在《總體方案》的具體工作部署中也排在第一，主要就是統一，也是整個改革的基礎，而第三節說清了國家公園體制建設中上下左右里外的關系——不同層級政府間、相關職能部門間、要合并的幾個保護地管理機構內部及統一后的管理機構和地方政府的關系。國家公園體制建設要實現保護為主、全民公益性優先的目標，就必須抓住碎片化和多頭管理這一基礎性問題，打破部門和地域的限制， 強調以一個生態系統的視角來整合各類保護地，使日常管理、綜合執法、經營監管等都政出一門。

《總體方案》中不僅明確了“整合設立國家公園，由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責”，還明確了這個機構有六大項權力：“履行國家公園范圍內的生態保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會教育管理和宣傳推介等職責，負責協調與當地政府與周邊社區關系。可根據實際需要，授權國家公園管理機構履行國家公園范圍內必要的資源環境綜合執法職責”；甚至也給出了禁令： “國家公園建立后，在相關區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型”。

這個政出一門既說法明確、也禁令清晰。試想，如果不能在一個完整的生態系統內實現一地一牌（需要注意的是，這個牌并非世界自然遺產那樣的價值品牌，而指有獨立管理規則和約束力并實際涵蓋日常管理任務的管理體系）、一地一主且整體用公益性的體制保障， 國家公園就只是原有保護地管理機構基礎上再掛一塊牌子。當然， “統一”涉及既有利益結構調整， 直接影響到“權、錢”，所以也是建立國家公園體制的難點所在。不把權、錢講清楚，這個統一就只是貌合神離。所以，還需要再看——分級行使所有權

這個統一的管理機構是否真有權一統？這必須先明晰所有權，且在目前國情下，還只能分級行使。

分級行使所有權在《生態文明體制改革總體方案》中已經埋下了伏筆：“中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產資源、重點國有林區、大江大河大湖和跨境河流、生態功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權”。《總體方案》中說明“全民所有的自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時，逐步過渡到全民所有的自然資源資產所有權由中央政府直接行使”，其目的就是為了“歸屬清晰、權責明確”，使這個統一的管理機構有權統才有責管。

既往，我國保護地的通病是產權主體虛置、產權管理不到位、資產化管理與資源化管理邊界模糊。《總體方案》中的提法都是有淵源、有出處因而也有支持的：如中央深改組通過的《關于健全國家自然資源資產管理體制試點方案》中明確了“健全國家自然資源資產管理體制，要按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，將所有者職責從自然資源管理部門分離出來，集中統一行使，負責各類全民所有自然資源資產的管理和保護。要堅持資源公有和精簡統一效能的原則，重點在整合全民所有自然資源資產所有者職責，探索中央、地方分級代理行使資產所有權。”《總體方案》順承了這個方案，并明確了管理機構的資格： “國家公園作為獨立自然資源登記單元，依法對區域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記”。這樣，國家公園管理機構能在資源上“做主”，才可能在管理上“當家”：對中央直接行使所有權的國家公園，其管理機構當仁不讓就是全部資源的主人；對部分資源由省政府代理行使的國家公園，其管理機構實際也上收了過去常常為縣級地方行使的所有權且與六大項權力結合后同樣能實現對集體所有制資源的有效監管。即管理機構有權還有資格來統，統好以后不同層級政府間、管理機構與地方政府間的權責關系就易于分清，地方政府相關職能部門只能對國家公園實施自然資源監管而非過去先到先得、占山為王式的交叉管理。概括起來，就是中央和地方以自然資源資產所有權為基礎進行權利劃分，在資源管理上誰是產權所有者誰就有相應的權責，在保護上以國家公園管理機構為基礎進行統一且唯一的管理， 在其他政府事務中以地方政府為主。至此，劃進國家公園后，哪些是國家的、哪些是地方的、哪些歸國家管，這些問題因此都有了明晰的答案。

當然，從地方政府角度看來， 這就是實實在在的“交權”。因此，“方案”在關鍵地方也留了“圓角”，以免“傷人”，包括只是部分國家公園由中央行使所有權、有過渡期、根據實際需要整合資源環境方面的執法權等。另外， 行使所有權也有多種實現方式。例如，是否通過保護地役權等多種方式，在不改變土地權屬的情況實現資源統一管理？這在南方集體林比例較高的試點區已經成為落地任務，錢江源、南山等在試點工作中都提出了地役權應用目標，希望在土地權屬方面也實現“最嚴格地按照科學來保護”而非“一刀切”地贖買、包租加對人的生態移民（參見圖4，錢江源國家公園范圍內的集體林，若被嚴格限定了土地利用方式和強度（原來的茶山只能種有機茶且范圍不能擴大，其他集體林地上不得從事狩獵、砍伐、撫育、林下養殖），即便在生態保育區范圍也不必都贖買和移民）。

圖4錢江源國家公園體制試點區范圍內的集體林

但是，從試點經驗來看，不僅單靠一個縣建不了國家公園體制（10個試點區中有6個的現階段范圍全部在一個縣級行政區中，即除中央批復實施方案的4個外，其他均以縣為主體在操作試點實施方案）， 單靠中央也不行，還需要——協同管理機制和建立健全監管機制和建立財政投入為主的多元化資金保障機制

自然資源權屬方面可以明晰不同層級政府的權責，但國家公園的管理中不僅有產權管理、資源監管，還有為國家公園范圍中的居民提供的管理和服務，因此《總體方案》中明確“中央政府要履行應有事權，加大指導和支持力度……國家公園所在地方政府行使轄區經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理和市場監管等職責”。

支持的是什么呢？中央政府直接行使全民所有自然資源資產所有權的國家公園支出由中央政府出資保障……委托省級政府的由中央和省級政府根據事權劃分，分別出資保障。加大政府投入，推動國家公園回歸公益屬性。“翻譯”一下，這話就是說，國家公園、中央出錢。各地反正要劃生態紅線，劃進去的地方政府就不能把這塊地方“當牛做馬”。但如果有幸被劃進國家公園，中央出錢或補錢。《試點方案》沒表態的，《總體方案》終于給了說法，諸多地方心有余而力不足的，這下就會明白：這個分級所有，后面是真金白銀，有“建立財政投入為主的多元化資金保障機制”當靠山。且這樣保障對地方實際產生的效果也明確為“加大政府投入，推動國家公園回歸公益屬性”。即錢肯定能多拿，但條件是公益性也要多體現，這就使原來的各類保護地管理機構和地方政府的“舍得”清楚了：舍去亂掙的錢、得到規范的餉、達成公益的實。

有權、有錢之后，地方政府不會蓄意亂來，但仍然存在管不好的可能，這與機構能力、隊伍素質、政策理解、歷史問題等方面都有關。因此，還需要——建立健全監管機制

自然資源資產管理和自然資源監管，這是兩方面的管理，前者嚴格來說可劃歸“私權”，即作為所有者的管理；后者則只能是公權，即避免所有者行使私權出現違背公權、不利公益的情況。自然資源監管權是國土空間用途管制的重要內容，在《總體方案》中體現為生態監測、環境監測和生態文明制度執行等，也包括公眾參與和社會監督。通過多方面的監管，國家公園的產權單位更易于把握產權管理和治權公益的平衡。這一點是美國國家公園體制的重要經驗，如NPS （美國國家公園管理局）作為業主進行產權管理，而EPA（美國環保署）對NPS進行環保法規方面的監管，以確保其日常管理和項目實施都符合環保方面的法規要求。

總結起來，有了基于產權歸屬的事權統一和相應的資金保障， 各利益相關者的責權利才能真正相當，這個基礎上的監管也才可能真正有效，不會再防不勝防。中央不僅出錢，還用《總體方案》使各部門、各地在國家公園體制繼續試點和國家公園建設中能被此方（案）指導，從而讓參與國家公園體制建設的各方在“看齊意識”中獲得“道路自信”，走好國家公園體制建設的全民公益大道；也希望“以國家公園為代表的自然保護地體系”能按此“方”下藥一并解決“權、錢”難題。

解讀到這個份上，還有一些人覺得，地方多年來“以經濟建設為中心”的思想根深蒂固，何況不少國家公園體制試點區還是地方的聚寶盆，《總體方案》即便給錢， 能給得比地方政府“靠山吃山”掙得多？很多地方都算過這樣的賬， 如湖南的張家界，當初退出國家公園試點，多半就是把小賬算得太清楚了，未來估計只有“漲價界” 的命、難成“國家界”。其實，國家公園還是生態文明體制改革的先行先試區，國家公園體制建設不僅要解決保護地的問題，也要作為轉變發展方式的突破口。這種對發展方式轉變的作用，換位思考一下便知。如果你是一位地方主要領導， 在已經劃為保護區的土地上，如果還按過去的方式，必然會被中央環保督察收拾；但要按相關法規保護，則自己會背上沉重的財政包袱且面臨機構編制有限、隊伍能力不足等問題。這種情況下，要嚴格保護的資源由中央來建國家公園，機構、資金、責權劃分的問題由中央統籌解決，自己專心在國家公園外圍搞綠色發展、將綠水青山轉化為金山銀山，放下包袱、輕裝上陣， 何樂不為？《總體方案》專門提出了“引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮”，未來還有專項資金支持，這就提醒了地方政府的主要領導，搞國家公園，不僅要像甘肅一樣在壓力和新的制度（“黨政同責、一崗雙責”“自然資源資產離任審計和生態環境損害責任追究制”）下算政治賬，也要像美國一樣在發展國家公園中算大賬（美國國家公園每年給周邊社區帶來近200億美元的收入和近20萬個就業崗位），這樣才能算明白生態文明時代自己的人生賬。

蘇楊，環境科學博士。現任國務院發展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。主要專注于人口、資源、環境政策的研究。

（原題：事權統一、責權相當，中央出錢、指導有方——解讀《建立國家公園體制總體方案》之一）